(Doctrina sentada por la Justicia Contenciosa Administrativa ante reclamos de asegurados)
Especial para El Seguro en acción
Previo a entrar a tratar en el tema que nos ocupa, cual es analizar decisorios judiciales dictados en causas donde se enjuició el actuar de la Superintendencia de Seguros por omisión en el ejercicio de sus funciones de control, es del caso efectuar señalamientos que hacen al correcto encuadre normativo de la materia.
I.- La Superintendencia de Seguros de la Nación, es la autoridad de control de todos los entes aseguradores conforme la funciones establecidas por la ley federal Nº 20.091.
Es un organismo eminentemente técnico atento la naturaleza de la operatoria objeto de control, al cual el legislador le confirió la facultad de dictar las resoluciones de carácter general en los casos previstos por la ley y las que sean necesarias para su aplicación (cfr. Art. 67,inc b), es decir le otorgó funciones reglamentarias.
El control comprende desde la autorización para operar; los elementos técnicos y contractuales; gestión económica y financiera de la empresa de seguros; capital mínimo, reservas, cálculo de la cobertura, inversiones; administración y balances; gobierno corporativo; controles internos, esto es en todo el devenir del asegurador, que se extiende hasta decidir su exclusión del mercado con el dictado de la revocación de la autorización y asumir la liquidación por disolución forzosa.
En palabras de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tiene por función el control de los aseguradores en toda la República, en lo relacionado a su régimen económico y técnico, en salvaguarda, primordialmente de la fe pública y la estabilidad del mercado asegurador (Conf. C.S.J.N., en Fallos 316:189).
II.- Dentro de ese marco normativo, integrado por las resoluciones generales que fue dictando el Organismo, y el alcance conferido por la Corte ante situaciones económico -financieras deficitarias, a las que se agrega serias irregularidades, es que la SSN debe proceder a revocar la autorización para operar y asumir la liquidación por disolución forzosa, en los supuestos que resulte inviable la continuidad operativa en el mercado, por estar comprometido el interés público.
Las atribuciones, deberes y facultades contempladas en la ley Nª 20.091, no constituyen obligaciones de dar o hacer una cosa determinada y concreta en un plazo fatal y perentorio, son prerrogativas, cuyo ejercicio se inscribe en el marco de discrecionalidad administrativa orientada al ordenamiento general del mercado como conjunto.
El control estatal no es entendido por el mencionado cuerpo legal como una especie de garantía contra la insolvencia de los operadores del mercado, porque tal entendimiento llevaría a considerar que los riesgos de la actividad se transfieren al Estado.
III.- La ley Nº 26.944, promulgada el 7 de agosto de 2014, rige la responsabilidad del Estado por los daños que su actividad o inactividad les produzca a los bienes o derechos de las personas.
Dicha responsabilidad es objetiva y directa; no son aplicables a su respecto las disposiciones del Código Civil ni de manera directa ni subsidiaria.-
Lo reglado en los arts. 1112 y 1113 del Código Civil constituyeron la normativa legal que dio fundamento a los decisorios sobre responsabilidad del Estado dictados al presente.
Sólo resta aclarar que los requisitos de la responsabilidad por actividad o inactividad ilegítima no varían y se corresponden con la doctrina seguida por los decisorios judiciales, los cuales son:
a) Daño cierto y actual acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal;
c) Relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue;
d) Falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado; la omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo expreso y determinado.
En orden a la responsabilidad de los funcionarios, el nuevo dispositivo legal recepciona la responsabilidad sujetiva, haber incurrido en culpa o dolo.
El fallo en comentario
Entrando al estudio de lo resuelto por la justicia Contencioso Administrativo Federal (*), nos ocuparemos del fallo que fuera dictado el 3 de junio de 2014 por la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en los autos : “Bianchini, Adalberto Oscar c/E.N.-Procuración del Tesoro y otros s/daños y perjuicios” que ratifica la doctrina y criterio que ha venido sosteniendo, en casos similares, el mencionado tribunal.( “Compañía de Transportes Río de La Plata S.A. v/ E.N.(Mº de Economía- Sec. de Hacienda y otro s/ daños y perjuicios” sentencia 1/6/2000; “Navarro, Sergio Aníbal c/ E.N.-SSN. s/ daños y perjuicios” sentencia del 8/6/2010, confirmado por la C.S.J.N. al desestimar el recurso extraordinario , en igual sentido que “Bianchini, Adalberto Oscar s/E.N.-Procuración del Tesoro y otros s/ daños y perjuicios” y “Gutiérrez, Heldo c/ Superintendencia de Seguros s/ Sumario” del 2/102012).
Los autos llegan a Cámara con motivo de la apelación que dedujera la parte actora respecto de la sentencia de 1ra. Instancia de fecha 11 de diciembre de 2013.
La actora entabló demanda contra la SSN y E.N. a fin de obtener resarcimiento de los daños y perjuicios que sufriera a raíz del supuesto desempeño omisivo de la SSN en el ejercicio de sus obligaciones de controlar el actuar de Suizo Argentina Compañía de Seguros S.A.
a) La sentencia de 1ra. Instancia rechaza la demanda luego de un exhaustivo examen de lo actuado por la SSN, a fin de determinar si se configuró un cumplimiento defectuoso por omisión de las funciones de contralor, concluyendo que la demandada desarrolló un procedimiento acorde a lo que la normativa específica pone a su cargo, no evidenciándose omisiones o dilaciones en el ejercicio de la actividad de control.
La Sra. Jueza, en su sentencia precisa los siguientes criterios:
- Que las funciones de control pretende mantener el equilibrio del mercado de seguros, pero de manera alguna constituye una garantía absoluta de ello puesto que, si no, el organismo sería siempre responsable de la liquidación de las aseguradoras y ese no ha sido el fin querido por el legislador(conf. doc. Sala II, en autos “Compañía de Transportes Río de La Plata S.A. v/E.N. ( Mº. Economía y otro) s/daños y perjuicios” sentencia del 1/6/2000).
2) En orden a la oportunidad para decidir la revocación para el funcionamiento, entiende que el cierre de una entidad que ya se encuentra en estado deficitario no mejora esa situación ni las expectativas de los asegurados y terceros- sino que, por el contrario, las consolida. De allí que la autoridad de control adopte criterios de prevalencia en la aplicación de sanciones y en las facultades de suspender o revocar las autorizaciones, dado que no es razonable eliminar del mercado a una entidad cuando tenga todavía alguna posibilidad de recuperación.( Conf. CNCAF, Sala II, en autos “Navarro, Sergio Aníbal c/E.N. SSN s/daños y perjuicios” sentencia 8/6/2010).
3) Que al darse el comportamiento oportuno y diligente de la accionada, no concurre uno de los presupuestos básicos de procedencia de la acción resarcitoria, esto es la relación de causalidad entre el daño y la conducta estatal (in re “Navarro” causa cit.).
4) Que a mayor abundamiento, recordó que a los efectos indemnizatorios el Estado sólo ha de responder cuando coparticipa –por su obrar negligente-, en la generación de un hecho dañoso, situación que no se configura en los autos.
b) La Sala II al rechazar el recurso y confirmar la sentencia de 1ra. Instancia, entiende que el recurrente omitió atacar la conclusión de la sentenciante, esto es, la falta de prueba de la relación de causalidad entre la omisión del órgano de control y los perjuicios padecidos, limitándose a calificar de negligente y tardío el actuar de la demandada, sin atender a los recaudos probatorios para que proceda el reclamo, se limitó a afirmaciones genéricas y la única que pretendió alegar fue introducida en forma extemporánea.
La Cámara pone especial énfasis, en que si bien el Estado por intermedio de la SSN tiene el deber de velar por el regular funcionamiento de las entidades aseguradoras, no es razonable asignar a ese deber genérico un alcance de tal amplitud, que lleve a la absurda consecuencia de convertir a éste en responsable de las consecuencias dañosas de cualquier delito extraño a su intervención directa.
Requiere que el reclamante cumpla con la carga de individualizar del modo más claro y concreto, cuál ha sido la actividad que se reputa como irregular, o sea describir de manera objetiva en que ha consistido la irregularidad que da sustento al reclamo, sin que baste al efecto hacer una referencia a una secuencia genérica de hechos y actos.
Si el Estado no ha incurrido en una omisión antijurídica que determina su deber resarcitorio, ni es el autor material del hecho lesivo reprocharle responsabilidad, constituiría un absurdo al extremo de convertir al Estado en un ente asegurador de todo hecho dañoso que pudiere cometerse.
No resulta razonable que exista un deber de evitar todo daño, sino en la medida de una protección compatible con la tutela de las libertades y la disposición de medios razonables, para concluir que el Estado no puede ser responsable por los responsables que se han tornado irresponsables.
Para concluir rechazando el recurso al resolver: “…que la actora no ha logrado acreditar puntualmente un hecho u omisión individualizado con sus circunstancias temporales y espaciales, que fundamente el supuesto obrar ilegítimo deficiente de la demandada respecto de Suizo Argentina Compañía de Seguros S.A. que habilite responsabilizar al Estado Nacional y a la SSN por un deficiente actuar en su control del mercado de seguros, tampoco es posible reconocer adecuada relación de causal entre la conducta estatal que se tacha de irregular y la consecuencia con base en la cual se articula la pretensión”.
En síntesis, el criterio y la doctrina sentada en materia de responsabilidad del Estado por omisión, calificada ahora por la ley 26.944 como inactividad ilegítima, exige al reclamante que acredite los extremos en que lo pretende fundar, muy especialmente en qué consistió la omisión irregular, en forma concreta, clara y puntual, y así establecer el nexo de causalidad con el daño que dice haberle provocado y en consecuencia su resarcimiento.
No se nos escapa que, atento la complejidad técnica, económica, contable y jurídica de la función de control de la actividad aseguradora, no es tarea sencilla probar la inobservancias de un deber normativo de actuación expreso y determinado, ya que como lo sostuvieran los pronunciamientos, se ha de tener presente el equilibrio del mercado y factores que hacen a la discrecionalidad administrativa sobre juicios de conveniencia, oportunidad y mérito.
Dra. Teresa N. J. Valle
Abogada
(La doctora Valle ingresó a la Superintendencia de Seguros de la Nación en junio de 1971 y se jubiló en mayo del 2011. Se desempeñó como Gerente de Jurídicos de la Repartición desde junio de 1986 hasta julio del 2007, en que pasó a ser asesora del Superintendente en el área internacional).
(*) Nota del editor:
En la columna “Cortito y al pie…” de Raúl Jorge Carreira en la edición del jueves ppdo., fue incluida esta referencia en la materia abordada por la doctora Valle :
“ (…) Siguiendo en el ámbito de J. A. Roca 721: Diario Judicial del viernes ppdo. reprodujo un fallo sin antecedentes en el mercado (si nuestro archivo no falla…). Una Cámara eximió de responsabilidad a la SSN, ante un reclamo por falta de cobro de una acreencia por parte de un asegurado de una entidad cuya autorización fue revocada.
Material para atenta lectura, sobre el cual volveremos a incursionar”.
El fallo referido remitía a: www.elseguroenaccion.com.ar/?p=8416
