La Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) dispuso exigir la presentación del Seguro Ambiental Obligatorio (SAO) a los establecimientos radicados en su jurisdicción obligados a su contratación, bajo el apercibimiento de imponerles severas multas en caso de no cumplir con el requisito.
Este hecho, sumado a que un grupo de industriales santafesinos está oponiendo reparos a la aplicación del SAO en su provincia, pone nuevamente en el tapete la responsabilidad que le cabe a las empresas cuya operación es potencialmente contaminante.
Por ello, entrevistamos a Jorge Furlan, Presidente de la Cámara Argentina de Aseguradoras de Riesgo Ambiental (CAARA), para que nos comente sobre esta cobertura que definió como “una herramienta de gestión de política ambiental del Estado”.
El Seguro en acción (ESEA): ¿Qué es CAARA?
Jorge Furlan (JF): La Cámara Argentina de Aseguradoras de Riesgo Ambiental (CAARA), registrada ante la IGJ con el N° Correlativo 1807487, es una institución que agrupa a sociedades, empresarios, empresas productoras de seguros y brokers del mercado del Seguro Ambiental Obligatorio (SAO), para la coordinación de sus intereses, como también a aquellos que, en mérito a la actividad que realizan, contribuyan al logro de sus objetivos estatutarios.
ESEA: ¿Cuál es su objetivo?
JF: El objetivo de CAARA es defender los intereses del sector, representándolo ante los sectores público y privado en todo acto que fuera necesario; jerarquizar la actividad, por caso promoviendo una normativa jurídica integral que la abarque; asesorar a los Organismos competentes para la elaboración de normas de funcionamiento, y promover la complementación e integración con Organismos y entidades, públicas o privadas, vinculados a la conservación del medio ambiente.
En ese contexto, tenemos el propósito de que la Cámara pueda constituirse en referente sobre todo en lo que esté relacionado con el Seguro Ambiental, tanto en la Argentina como con cualquier inquietud que provenga del exterior en materia aseguradora.
Con ese fin, se tuvo activa participación en Congresos Internacionales. Fue el caso de la intervención en la X Convención Internacional sobre Medio Ambiente y Desarrollo realizado en La Habana, Cuba, al que asistieron representaciones de unos 50 países, con la participación de aproximadamente 2.000 delegados.
A la vez, más allá de brindar servicios específicos de apoyo a las compañías asociadas, se han relevado posibilidades del mercado internacional de reaseguros involucrado en el tema ambiental, y estudiado aspectos del riesgo tendientes a ampliar las posibilidades de concretar la transferencia de riesgo.
Asimismo, entre otras acciones, CAARA firmó convenios Marco de Colaboración Recíproca con el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible de la Provincia de Buenos Aires (OPDS), con el ex Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, actualmente Secretaría de Estado, y FAPASA que aglutina en su Federación a los asesores productores de seguros.
ESEA: ¿A cuáles empresas aglutina CAARA?
JF: Los socios activos son Prudencia Compañía Argentina de Seguros Generales S.A.; Testimonio Compañía de Seguros S.A.; NGN Asesores de Seguros S.A.; Boston Compañía Argentina de Seguros S.A.; y Comarseg Compañía Argentina de Seguros S.A.
Además, como adherentes, se incorporaron, Arg Group S.A.; Aseguradora del Finisterre Compañía Argentina de Seguros S.A., la Asociación de Cooperativas y Mutuales de Seguros (AACMS); la Cámara Argentina de Industria de Tratamiento para la Protección Ambiental (CAITPA); Escudo Seguros S.A.; Fianzas y Crédito S.A. Compañía de Seguros; La Nueva Cooperativa de Seguros Limitada; RP News Responsabilidad Profesional; TPC Compañía de Seguros S.A.; y Triunfo Cooperativa de Seguros Limitada.
ESEA: ¿Qué establece la Ley General de Ambiente N° 25.675 respecto de los daños ambientales y su reparación?
JF: La Argentina fue pionera en materia de aplicación del Seguro Ambiental Obligatorio (SAO), cuyo fundamento jurídico incuestionable fue establecido en el Artículo 41 de la Constitución Nacional, referido al derecho de los habitantes a gozar de un ambiente sano. Este artículo recoge los conceptos de los acuerdos internacionales suscriptos por la Argentina en la materia ambiental, señalando en particular que “el daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley” y que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”.
Precisamente la Nación, a través del dictado de la Ley General de Ambiente N° 25.675, en el año 2002 reglamentó la manda constitucional estableciendo en su Artículo 22 que “toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos deberá contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir”. Así, a través del SAO el Estado busca dar certidumbre a esa obligación.
Luego, en el Artículo 27 define al daño ambiental de incidencia colectiva como “toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos”; seguidamente, en el 28 puntualiza que “el que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior a su producción”.
Pero recién el 6/12/2007 los Organismos de aplicación en la materia -conforme Resolución Conjunta de la SAyDS N° 1973/07 y 98/2007 de la Secretaría de Finanzas, dictaron las pautas básicas a observar en la implementación de la primera póliza que aprueba mediante providencia resolutiva la SSN a la compañía Prudencia Seguros -y única a la fecha- que permite dar cabal cumplimiento a las exigencias de la Ley de Ambiente: es la póliza de Seguro de Caución por Daño Ambiental de Incidencia Colectiva.
ESEA: ¿Qué es el SAO?
JF: El Seguro Ambiental Obligatorio (SAO) es el único instrumento del Seguro que permite a los sujetos obligados cumplir con lo determinado en la Ley 25.675. Se trata de una póliza de caución cuyo objeto es garantizarle al Estado la remediación de eventuales daños al ambiente (el agua y la tierra), por sucesos contemplados en la póliza. A fin de lograr una mejor comprensión del sistema,corresponde señalar que en la operación intervienen tres factores: primero, el sujeto obligado a la contratación por el riesgo implícito en su operación; en segundo lugar, la compañía aseguradora, que extiende la garantía a favor del Estado; y en tercer orden, el Estado, como beneficiario de la garantía ya que los bienes cubiertos por la póliza son de propiedad colectiva y objeto de protección jurídica: el ambiente.
ESEA: Y el Estado, como beneficiario, ¿qué puede hacer para reparar el medio ambiente dañado?
JF: En su carácter de beneficiario, es el propio Estado el que debe determinar la remediación del ambiente no bien toma conocimiento de la existencia de un siniestro o de un proceso de siniestro en ciernes. Por eso se afirma que el SAO es una herramienta de gestión de política ambiental del Estado. En la eventualidad del siniestro, el sujeto obligado debe proveer la remediación de forma inmediata; si no lo hace, se acciona la garantía, siendo la compañía aseguradora la que debe ejecutar la remediación.
La póliza cumple una doble función: garantizar al Estado la recomposición del daño ambiental ocasionado por las actividades productivas ante el supuesto del incumplimiento del sujeto obligado a hacerlo, y posibilitar así que el Estado deje de solventar con el erario público el costo de la recomposición del daño al ambiente.
ESEA: ¿Cuáles son las actividades riesgosas para el ambiente según la Constitución Nacional y la Ley nº 25.675?
JF: Las actividades riesgosas para el ambiente que son alcanzadas por la obligación de contratar el SAO, fueron definidas y calificadas en la Resolución 177/07 de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) y en sus modificatorias, N° 303 y 1639/07, en las que además fueron aprobadas las normas operativas para contratar el SAO, el sistema para la fijación de los montos mínimos asegurables y se determinó la precisión de que la cobertura del SAO se limitará a los daños de incidencia colectiva irrogados al ambiente.
En el Anexo I de la mencionada normativa existe un listado, que utiliza para la descripción de las tareas, el Código Industrial Internacional Unificado (CIIU) que agrupa las diferentes actividades que la norma define como riesgosas, en cada caso con la mención pertinente de la tarea.
Las actividades riesgosas fueron divididas en tres categorías según su complejidad y riesgo ambiental. La categoría 2 es de Mediana Complejidad y la 3, de Alta Complejidad.
ESEA: Usualmente el Seguro de Caución cubre una obligación de hacer y cuando la cobertura se ‘dispara’ la aseguradora paga una suma de dinero. Pero en este caso, el efecto es una acción de reparación. ¿Por qué?
JF: Es indudable que el legislador, en el diseño de la ley, se refugió en la función institucional del Seguro, que es proporcionar certidumbre, como un factor determinante para establecer la exigencia aludida de la cobertura del riesgo, y, de este modo, lograr seguridad en el cumplimiento de la normativa.
La instrumentación utilizada, como mencionamos anteriormente, es el Seguro de Caución, cuya característica no merecería mayores consideraciones si las condiciones particulares del contrato quedaran solamente encuadradas en garantizar la existencia de los fondos suficientes para la recomposición del daño ambiental. El concepto aplicado para definir el alcance de la cobertura, no fue abordado con los criterios de los Seguros clásicos ya que se instaura un instrumento preventivo y adicional a la suscripción del ramo Caución, al precalificar el riesgo ambiental y determinar la situación inicial del mismo. A su vez, su seguimiento posterior, es una garantía de sustentabilidad del riesgo asumido.
Para destacar es que el hecho de tener que realizar las acciones de reparación tanto primarias como complementarias o compensatorias, que reflejan obligaciones de hacer, y no puramente monetarias, posibilita crear un mercado especializado de seguros ambientales.
ESEA: En términos sencillos, ¿cómo funciona la fórmula polinómica que establece los parámetros mínimos por los que se determina la obligatoriedad de contratar el SAO?
JF: La normativa legal existente establece la obligatoriedad cuando el nivel de complejidad ambiental del sujeto obligado por su actividad, a contratar el Seguro, supere un valor, que es 14.5, monto que surge de determinar y sumar las cifras de los factores que integran la fórmula polinómica utilizada para obtener el resultado.
Por lo tanto, sin entrar a profundizar la forma de evaluar cada factor de la fórmula, podemos señalar que Nivel de Complejidad Ambiental (NCA) de una planta industrial o de servicios, se define a través de cinco términos que incluye el rubro de la actividad (que está determinado como mencionamos anteriormente en ese Anexo I de la Res. 1639/2007); los efluentes y residuos que genere la planta (según sean líquidos, gaseosos o sólidos); el riesgo que represente en cuanto al incendio, acústico, explosión, sustancias químicas o aparatos sometidos a presión; su dimensión como empresa (cantidad de personal, potencia instalada y superficie); y la localización física de la planta.
ESEA: ¿En qué consiste la participación de las empresas remediadoras en la operación del SAO? ¿Qué función cumplen ante un eventual siniestro?
JF: Las empresas remediadoras forman parte de la póliza como back up de las mismas, y cuentan con expertise relacionado con el tipo de riesgo que presenta el sujeto obligado. Además permiten obtener el certificado ambiental que una aseguradora necesita para estar autorizada a suscribir el SAO. El criterio aplicado para que el remediador integre la póliza, es que el siniestro ambiental no admite demoras para combatirlo y remediarlo. Por ese motivo la compañía aseguradora tiene acuerdos contractuales con la empresa remediadora que comprometen su intervención inmediata en caso de ser necesaria. La originaria Resolución SAyDS N° 999/14, modificada por la Resolución N° 256/16 y la 388/18, de la actual Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), regula el procedimiento y las exigencias para obtener la Conformidad Ambiental al cual aludí anteriormente.
Además, las empresas dedicadas a la remediación medioambiental realizan el tratamiento profesional de los residuos peligrosos, tanto industriales como patogénicos.
La remediación del medioambiente es una disciplina aún reciente en la Argentina, y prácticamente su forma de actuar es desconocida para la mayoría de las personas. Surgió como proveedor crucial de la industria con la sanción de la Ley Nº 24.051, de Residuos Peligrosos, promulgada el 8 de enero de 1992, que impone obligaciones a los generadores, a los manipuladores, y a los transportistas de residuos peligrosos tendientes a disminuir la cantidad de desechos contaminantes que se generan y los responsabiliza por cualquier daño al medio ambiente que ellos produzcan.
Antes, históricamente los desechos industriales y de todo tipo se arrojaban al ambiente, contaminando cursos de agua y los suelos. Es cierto que no existía tecnología para su tratamiento, como tampoco una desarrollada conciencia del cuidado de nuestro planeta. Pero afortunadamente este panorama está cambiando.
Es a partir de la sanción de la Ley de Residuos Peligrosos, que se inició un proceso de cambio en el cual, paulatinamente, las empresas se fueron incorporando a la práctica del cuidado y tratamiento del medio ambiente.
ESEA: En el mercado también existen coberturas de Responsabilidad Civil (RC) Ambiental. ¿En qué consisten? ¿De qué manera transfieren el riesgo empresario al asegurador?
JF: Efectivamente. Existen pólizas típicas de las coberturas de RC, en este caso por el riesgo Ambiental, en las que la compañía aseguradora asume afrontar hasta el límite del capital asegurado, por lo que el asegurado este legalmente obligado a pagar por daños a terceros (ya sean patrimoniales, extra patrimoniales y/o personas) causados por un siniestro ambiental y el que resulte legalmente responsable. Las pólizas son de carácter facultativo, el monto del capital asegurado es arbitrario, y el asegurado transfiere el riesgo al asegurador de igual forma que en cualquier otro tipo de seguro patrimonial ya que es el titular del interés asegurado. Estos tipos de seguros no pueden ser utilizados para cumplir la obligación de la ley de ambiente.
ESEA: ¿En qué consiste la auditoría denominada Situación Ambiental Inicial (SAI) que realizan las aseguradoras antes de dar inicio a la vigencia de la póliza?
JF: El SAI es un relevamiento confidencial que hace la compañía aseguradora antes de emitir una póliza, con el propósito de evaluar los riesgos que presenta el sujeto contratante y determinar necesidades de adecuación o reparaciones. La existencia del SAI es un gran aporte a la sociedad, porque mediante esta auditoría se previenen o eliminan pasivos ambientales, mejorando la calidad de vida de todo el entorno, esto es, los trabajadores del establecimiento y el vecindario.
ESEA: Recientemente, CAARA emitió un comunicado informando que los industriales santafesinos ‘vuelven a la carga’ contra el SAO. ¿Por qué ocurre esto?
JF: Definitivamente porque no son solidarios, no quieren cumplir con la ley, quieren instrumentar recursos que resultarían absolutamente ineficaces en casos de ocurrencia de siniestros. Sus argumentos fueron ya superados en sede judicial y en sede administrativa. Se niegan a cumplir con la obligación del artículo 41 de la Constitución Nacional que, como ya señalamos, establece que quien provoca un daño ambiental debe recomponer y el SAO es la garantía de su compromiso de recomposición que deben contratar a favor del Estado.
Una muestra de la irresponsabilidad que señalamos, la muestra la cantidad de juicios que existen por la contaminación ambiental existente el llamado gran Rosario o el cordón industrial de Rosario.
ESEA: Desde 2008 a la fecha, ¿ha habido siniestros ambientales en los cuales haya operado el SAO?
JF: En primer lugar corresponde reiterar que la póliza de Caución se ejecuta cuando existe denuncia por parte del Estado.
Como siniestros destacados se pueden señalar el ocurrido el 6 de diciembre de 2012 en el Puerto de Buenos Aires cuando ante una intensa humareda que invadió todo el centro de la ciudad, las aseguradoras Testimonio y Prudencia activaron inmediatamente lo previsto en la póliza, sin que mediara la declaración formal de siniestro. Pusieron entonces en práctica el protocolo de prevención y recomposición, en virtud de lo previsto en la cobertura, con la intervención de la empresa especializada comprometida en la cobertura.
Otro siniestro relevante con actuación de la compañía aseguradora y su empresa de back up fue el ocurrido en abril de 2016 en la provincia de Entre Ríos. En este caso fue el gobierno provincial el que ordenó la activación de la póliza ante la presencia de abundancia de residuos peligrosos en estado líquido y sólido en una planta. En esa oportunidad se previnieron daños ambientales que podían haber alcanzado gran magnitud. De igual forma se actuó ante un caso en la provincia de Santa Fe.
ESEA: ¿Por qué es importante que los distintos Organismos y jurisdicciones del Estado (nacional, provincial y municipal) exijan el SAO a las empresas con potencial contaminante?
JF: En primer lugar es importante porque es su obligación dado que surge de una Ley. El funcionario responsable de un Organismo de aplicación que tiene en su misión la facultad y obligación de exigir el SAO y no lo hace, estaría incumpliendo los deberes de funcionario público, lo cual es un delito contemplado en el Código Penal.
La exigencia del SAO es un recurso del que dispone el Estado para mejorar la calidad de vida de los habitantes de la Nación, ya que también es una herramienta de control ambiental.
Otro punto importante es poder acelerar la reparación de daños ambientales de incidencia colectiva, ante la falta de cumplimiento de hacerlo del sujeto obligado.
Finalmente, porque la comunidad no asume los costos de una reparación que finalmente va a caer en el Estado, en el caso de la inexistencia del seguro.
Anibal Cejas
